Sense apriorismes: per què regular els preus dels lloguers pot no ser una bona idea

Elaboració pròpia a partir de dades de l’Institut Català del Sòl

El dia 9 de setembre al Parlament de Catalunya es durà a terme la votació final de la Proposició de llei de mesures urgents en matèria de contenció de rendes en els contractes d’arrendament d’habitatge. A grans trets, el contingut d’aquesta proposició de llei dotarà (en cas d’aprovar-se) a les administracions competents d’instruments jurídics per contenir les rendes dels lloguers, o en altres termes, per regular i establir increments màxims del preu del lloguer d’immobles.

És innegable el fet que els preus del lloguer han incrementat de manera substancial en els darrers anys, molt especialment a la ciutat de Barcelona i la seva Àrea Metropolitana. Segons l’Institut Català del Sòl (INCASÒL), els preus del lloguer (mitjana anual del lloguer contractual, euros/mes) a Catalunya han passat d’uns 540€/mes el 2014 a uns 735€/mes el 2019 (tot i que hem observat algunes reduccions trimestrals). Això suposa un increment dels preus del lloguer del 36% a tota Catalunya. En aquest mateix període, el lloguer mitjà a la ciutat de Barcelona ha passat de 688€ el 2014 a 979€ el 2019, un increment superior al 42%. Les comarques i municipis propers a Barcelona han sofert dinàmiques similars, tot i que en la majoria dels casos, de menor entitat.

En aquest mateix període, i segons l’Institut Nacional d’Estadística, la renda mitjana de les llars a Catalunya ha passat de 30,407 euros a 33,321 euros, un increment del 9.6%. Si ens fixem en els salaris mitjans en comptes de la renda mitjana de les llars, a Catalunya han passat de 1,953€ el 2014 a 2,068€ el 2018 (la dada del 2019 encara no està disponible), un increment proper al 6%. Per tant, l’increment del lloguer ha estat d’aproximadament entre 4 i 6 vegades l’increment de les rendes i salaris. Aquesta xifra està molt allunyada de 30, com s’ha difós des de la campanya promoguda pel Sindicat de Llogaters, i a la qual s’han adherit personalitats públiques de rellevància i que, segons sembla, té origen en un informe d’Infojobs i Fotocasa.

Que el creixement del preu del lloguer està esdevenint quelcom problemàtic crec que és una cosa que cap dels actors implicats (ni tan sols aquells amb interessos en el sector) pot negar. Les dades anteriors en són un bon exemple, i també el fet que, en alguns casos, el cost del lloguer ja suposa la meitat o més de la nòmina de moltes persones. Per tant, és evident que existeix un problema que pot necessitar de certs mecanismes d’intervenció pública, ja que es tracta d’una qüestió d’interès general evident que pot justificar aquesta intervenció (i més tenint en compte tots els efectes i dinàmiques colaterals que té el mercat de l’habitatge, tant de lloguer com de compravenda, sobre d’altres mercats, com el laboral). Aquest fenomen ha portat a tots els actors a plantejar solucions per tal d’intentar fer més assequible els lloguers.

La proposta que gaudeix de més suport social i bona premsa és la d’intervenir els preus del lloguer i regular-los, establint un preu màxim (o una taxa màxima d’increment permès). Això és precisament el que es votarà el dimecres que ve al Parlament de Catalunya, després de diversos intents legislatius que han acabat fracassant per no comptar amb les convalidacions parlamentàries pertinents.

La intervenció i regulació del preu del lloguer, com deia, és una mesura socialment atractiva i que sembla que pot acabar amb la problemàtica dels pronunciats increments. Ara bé, com totes les mesures, pot tenir efectes que es veuen, però també efectes que, tot i que presents, no són observables directament i poden produir-se en un període de temps més llarg.

El que es veu i el que no es veu

Per definició, la introducció d’un preu màxim, o la limitació de l’increment, beneficia aquelles persones que avui ja viuen en règim de lloguer, ja que a l’hora de tornar a negociar el contracte una vegada aquest venci, el propietari està limitat per la legislació que li impedirà dur a terme increments desorbitats. És, per tant, una mesura que beneficia directament aquells que ja viuen en règim de lloguer. Tanmateix, aquells que vulguin anar a viure de lloguer en un futur poden trobar-se certs problemes que, com he dit, poden no ser observables en el curt termini. En paraules de l’economista francès Frédéric Bastiat, el que veiem i el que no veiem.

Per tal d’analitzar aquesta qüestió podem intentar mirar quins han estat els efectes de la regulació dels preus del lloguer en altres països, i intentar dur a terme una comparativa internacional. Els efectes principals que s’han observat han estat els següents:

• La introducció de preus màxims pot reduir l’oferta disponible d’habitatges.
• La introducció de preus màxims pot reduir la nova construcció (i per tant agreujar els problemes de manca d’oferta a llarg termini; anàlisi dinàmica).
• La introducció de preus màxims pot provocar un deteriorament de la qualitat dels immobles. El propietari pot no fer les inversions concretes per garantir l’adequat manteniment i les condicions òptimes de l’immoble.
• La introducció de preus màxims pot provocar una reducció de la mobilitat laboral.
• La introducció de preus màxims pot provocar una discriminació cap a usuaris de renda baixa (normalment aquells a qui es vol ajudar amb la introducció de la regulació del preu del lloguer).
• La introducció de preus màxims pot provocar llistes d’espera per tal d’accedir a un habitatge en règim de lloguer, que es poden allargar anys.

Els efectes enumerats anteriorment no necessàriament es produeixen de manera simultània, ja que els mecanismes de regulació i control dels lloguers poden variar en la seva implementació, i també pot variar la disponibilitat i qualitat de les dades emprades a l’hora de fer estimacions.

La limitació dels preus del lloguer a Berlín és un exemple citat de manera reiterada. A partir del 2015, i prorrogat el 2020, els lloguers a Berlin van quedar limitats al 10% del lloguer mitjà de la zona (amb un índex de referència, en línia amb el projecte de llei català). Això només aplicava a les zones declarades com a tenses (de nou, en la mateixa línia que el projecte de llei català). Això ha provocat certes distorsions i ineficiències, i s’han generat mecanismes alternatius segurament no previstos pel legislador.

Així, el valor dels immobles pel segment controlat (localitzats en llocs d’alta demanda) s’ha reduït, i s’ha produït un gran increment en lloguers i rendes del segment no regulat. També es van produir increments substancials dels lloguers i dels preus mesos abans de la introducció de la mesura, anticipant una futura rigidesa en l’ajustament dels preus. El deteriorament dels habitatges en règim de lloguer sotmesos a la restricció també ha estat un efecte observat. L’oferta dels lloguers regulats es redueix i s’incrementa la dels lloguers sense regular, en un clar mecanisme d’arbitratge. Altres derivades que poden produir-se per evitar la mesura són els acords amb els inquilins per tal d’establir rendes superiors en forma de pagaments exigibles per avançat(una o dues mensualitats que no es retornen, a diferència de la fiança).

L’experiència de París, on la normativa va ser derogada, tampoc dóna resultats positius. Un terç de les ofertes superava els preus fixats, i gairebé el 15 % dels habitatges que existia fa dos anys i mig no han tornat al mercat.

Altres exemples estudiats són el cas de San Francisco, on la introducció del control de preus dels lloguers va provocar que la probabilitat de romandre a la mateixa adreça s’incrementés un 20%, l’oferta dels habitatges sotmesos al control es reduís un 15%, i com a conseqüència d’aquesta reducció de l’oferta el preu incrementés un 5.1%. La supressió del règim de control de lloguers a l’estat de Massachussets va provocar un increment en la inversió residencial, i el nombre de permisos de construcció per unitats residencials (millora i nova construcció) va incrementar un 20% en els períodes posteriors a l’eliminació dels controls. Altres estudis troben que també es va produir una reducció en els problemes associats al manteniment dels immobles, millorant la qualitat general del parc d’habitatges.

Les llistes d’espera per tal de poder accedir a un habitatge de lloguer (degut a l’escassetat de l’habitatge de lloguer pels controls imposats) han estat un fenomen creixent a Estocolm. L’any 2000 la llista d’espera era inferior a 100,000 persones, mentre que l’any 2015 va superar les 500,000. És a dir, en 15 anys l’espera s’ha multiplicat per 5. De la mateixa manera, el temps d’espera per accedir un apartament en règim de lloguer s’ha incrementat substancialment, amb un temps d’espera mitjà d’entre 8 i 10 anys (Figura 3). L’OCDE va avisar a Suècia dels possibles efectes derivats dels controls dels lloguers. De nou, l’organisme advertia d’efectes com la reducció de la mobilitat, especialment per les rendes més baixes, i la possible segregació espacial. Recomanava als escandinaus la reducció del règim de contenció de rendes i incentivar l’oferta d’habitatge de lloguer, conservant la protecció de l’inquilí davant possibles abusos. També recomanava corregir certes ineficiències en la planificació urbanística que no afavorien la construcció, i dificultaven l’increment de l’oferta.

Molts d’aquests potencials efectes adversos ja els va posar de manifest l’Autoritat Catalana de la Competència (ACCO) en un informe de regulació que va fer sobre el Decret-llei 9/2019, de mesures urgents en matèria de contenció de rendes en els contractes d’arrendament d’habitatge, que finalment no va tirar endavant.

La regulació dels preus del lloguer podria tenir sentit si ens trobéssim davant d’un mercat amb poca competència, és a dir, si els operadors tinguessin molt poder de mercat (monopoli o oligopoli). Segons l’Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona (O-HB), gairebé el 90% dels habitatges són propietat de persones físiques. Es tracta, per tant, d’un mercat enormement atomitzat. El 69% del parc està en mans de propietaris que tenen entre 1 i 2 habitatges, més de mig milió de propietaris. El propi O-HB destaca que el parc d’habitatges està majoritàriament en mans de particulars i que pel que fa al conjunt del parc d’habitatges l’estudi remarca que la seva estructura a la ciutat de Barcelona és molt atomitzada. No sembla, per tant, que sigui el cas.

Pisos buits i pisos turístics

Un dels principals elements que sol aparèixer al debat públic són els pisos buits. Segons aquest argument, Barcelona estaria plena de pisos buits que s’haurien de posar a disposició immediata de potencials inquilins, i això aconseguiria solucionar o reduir el problema. Però, quina és la xifra real de pisos buits? Segons el mateix Ajuntament de Barcelona (cens d’habitatges buits actualitzat el març del 2019), la xifra de pisos buits és del 1.22% del total d’habitatges. En termes absoluts aquesta xifra és de 10,052 pisos. Aquest percentatge és encara més baix que el que es va fer públic l’any 2018, que era del 1.52%. El mateix consistori afirma que només un 1.22% dels habitatges de Barcelona estan desocupats, molt per sota de la taxa recomanable per al bon funcionament del mercat del lloguer, i també que aquest cens va donar com a resultat la descoberta que el nombre d’habitatges que es mantenien buits no era tan elevat com es pensava, només constituïa l’1.22% del parc residencial de la ciutat.

Aquestes afirmacions semblen indicar que el propi Ajuntament de Barcelona va sobreestimar l’impacte dels pisos buits i la incidència real d’aquests com a possible via per solucionar el problema dels creixents preus dels lloguers. No sembla que 10,000 habitatges sobre un total de més de 825,000 siguin la solució a un problema d’aquesta magnitud. Finalment, més del 70% d’aquests pisos buits són propietat de particulars (7,260), i menys del 20% són propietat de societats (uns 2,000). La Societat de Gestió d’Actius Procedents de la Reestructuració Bancària (SAREB), coneguda com el banc dolent, és propietària de 96 habitatges buits, menys del 0.1% del total. Sorprenentment, hi ha 177 habitatges buits que són propietat d’institucions públiques, i que representen el 2% del total del cens d’habitatges buits.

Un altre argument molt recurrent és el possible efecte dels Habitatges d’Ús Turístic (HUT) sobre els preus del lloguer, derivat del fet que certs propietaris poden retirar habitatge del mercat del lloguer per fer-los servir com a HUTs. Segons l’Ajuntament, hi ha 9,581 HUTs a Barcelona (2018), i aquests s’han reduït des de 2015, cosa no sorprenent tenint en compte la moratòria aprovada i el Pla Especial Urbanístic d’Allotjaments Turístics (PEUAT). Per tant, representen poc més de l’1% del total d’habitatges. Segons dades de l’INCASÒL, els contractes de lloguer van incrementar un 23% entre el 2015 i el 2017, un increment molt important, i on no sembla que observem aquest fenomen.

Amb tot, la distribució dels HUTs no és homogènia i sí que és cert que la seva presència en alguns barris i districtes pot generar una certa externalitat en els habitatges propers, i per tant provocar una pressió alcista en els preus. L’evidència empírica disponible suggereix que els HUTs poden haver incrementat els lloguers (de mitjana) en un 1.9%, i fins a un 7% en es zones amb més presència. Si tenim en compte l’increment total de preus dels lloguers en aquest període, la presència d’Airbnb i dels HUTs podria explicar, de mitjana, poc més del 4% de l’increment, i gairebé un 20% en els casos amb més presència. Es tracta de xifres no menors, però no poden explicar la totalitat del gran increment que s’ha produït, ni semblen ser el principal factor. Altres anàlisis per altres ciutats i països mostren resultats heterogenis, però semblen apuntar que no són un factor determinant per explicar l’increment dels lloguers.

Consens acadèmic?

Malgrat que els economistes tenim mala fama (segurament, en part, ens l’hem guanyada), i a vegades discutim sobre tants elements que sembla que no hi hagi consensos en la professió, el control dels preus dels lloguers sembla ser un punt de trobada força majoritari. Pecant una mica de fal·làcia d’autoritat, faré esment d’una enquesta feta a diversos dels economistes acadèmics de més prestigi, entre els quals hi havia guanyadors del Premi Nobel (i futurs guanyadors, que ara es troben en les primeres posicions d’economistes més citats del món), en la que es va preguntar quin era el grau d’acord o desacord amb la següent afirmació: les ordenances locals que limiten els increments dels lloguers per alguns habitatges, com a Nova York o San Francisco, han tingut un impacte positiu durant les darreres tres dècades en la quantitat i qualitat d’habitatges de lloguer assequible en les ciutats on s’han utilitzat. El 49% estava en desacord amb la afirmació, i el 32% hi estava molt en desacord. Cap dels participants hi estava molt d’acord, i només un 2% hi estava d’acord. El restants es distribuïen entre els que no ho veien clar i els que no tenien opinió al respecte. Per tant, més del 80% va considerar que aquestes ordenances restrictives del preu del lloguer no havien contribuït a incrementar la quantitat i qualitat d’habitatge disponible a les ciutats on s’havia aplicat.

Potser és per això que Assar Lindbeck, economista suec recentment traspassat, va dir que en molts casos, el control de preus dels lloguers sembla ser la tècnica més eficient que es coneix actualment per destruir una ciutat — a part de bombardejar-la. En termes semblants es va expressar el també economista i polític suec Gunnar Myrdal, guardonat amb el Premi Nobel d’Economia l’any 1974, i que va ser diputat pel Partit Socialdemòcrata Suec, quan va dir que el control dels lloguers en alguns països occidentals ha constituït, segurament, el pitjor exemple de mala planificació per part de governs mancats de coratge i visió.

In many cases rent control appears to be the most efficient technique presently known to destroy a city — except for bombing.
— Assar Lindbeck

Alternatives

Que el control i regulació dels preus dels lloguers sigui una idea amb conseqüències indesitjables no vol dir que els poders públics hagin de romandre inactius davant la situació. Com he dit, es tracta d’una qüestió d’interès general que justifica la intervenció, però cal trobar els instruments adequats i proporcionals que provoquin menys distorsions i efectes adversos. En aquest sentit, des de l’Institut Ostrom Catalunya ja vam presentar un informe exhaustiu que incloïa diverses propostes (i analitzava altres problemàtiques derivades de la regulació contractual més enllà del preu del lloguer, com les fiances màximes o les duracions mínimes dels contractes), entre les quals hi havia:

• Incrementar l’oferta del parc d’habitatge, ja sigui mitjançant incentius al sector privat o via la provisió pública de lloguer residencial.
• Reduir els requeriments per a nova construcció i agilitzar la concessió de llicències urbanístiques per tal de facilitar l’increment de l’oferta. La regulació detallada dels usos del sòl i la presència de regulacions que impedeixen, dificulten o endarrereixen la construcció d’habitatge nou o que restringeixen l’ús residencial dels immobles pot afectar negativament a l’oferta d’habitatge.
• Dotar de major seguretat jurídica i garantir l’eficiència del sistema judicial.

Altres propostes introduïdes posteriorment a curt termini van ser:

• La subvenció parcial del lloguer a persones en risc d’exclusió residencial (o, alternativament, atorgar crèdits fiscals amb aquesta finalitat). Un programa de prestacions monetàries ponderades per renda, que contribuiria a ajudar a persones vulnerables a poder accedir al règim de lloguer.

La provisió d’habitatge públic és quelcom estès en els països de l’OCDE i de nostre entorn. L’any 2018, el lloguer d’habitatge social representava, sobre el parc total d’habitatges, el 10,5% a Finlàndia, el 12.7% a Irlanda, el 14% a França, el 16.9% al Regne Unit, el 20% a Àustria, el 21.2% a Dinamarca i el 37.7% als Països Baixos. La mitjana de l’OCDE era del 8%, mentre que Espanya tenia una xifra propera al 4%. Països grans com Estats Units, Japó o Alemanya tenen xifres properes al 3%.

L’OCDE ja va recomanar a Alemanya incrementar l’estoc d’habitatge públic, i va constatar que l’any 2000 hi havia 2.5 milions unitats d’habitatge social, mentre que l’any 2018 n’hi havia 1 milió, una reducció dràstica en poc més de dues dècades. També recomanava fomentar la tant mal vista col·laboració público-privada entre inversors i autoritats locals per tal d’assegurar nova construcció i la millora de l’habitatge social existent a través de la introducció de mecanismes que incentivin la construcció, o promoure la planificació urbanística a escala metropolitana per tal que els municipis al voltant de les grans aglomeracions urbanes (àrees metropolitanes) també construeixin nous habitatges per tal de satisfer la creixent demanda. Aquesta recomanació és totalment vàlida per Barcelona i la seva Àrea Metropolitana. Planificar en termes metropolitans i garantir la correcta (i ràpida) connectivitat. Una bona política de transport públic pot ser una molt bona política d’habitatge.

En algunes de les principals ciutats europees, la provisió pública d’habitatge de lloguer és molt rellevant. El cas més paradigmàtic és el de la ciutat de Viena, que té una llarga trajectòria en aquesta matèria, i on el lloguer social arribaria al 60% del mercat de lloguer i fins al 40% de l’habitatge residencial (incloent l’habitatge en propietat i l’habitatge en règim de lloguer). A d’altres ciutats, com Amsterdam o Rotterdam, la provisió pública d’habitatge de lloguer s’enfila fins més del 50% del mercat d’habitatge residencial.

A Espanya destaca el cas del País Basc, on el govern va iniciar al llarg de la primera dècada del segle, un parc d’habitatge de lloguer, que inclou tant habitatge de titularitat pública com la gestió i la regulació del lloguer en habitatges de propietaris que han cedit la gestió al sector públic a canvi de certes contraprestacions. El parc d’habitatge del Govern basc, juntament amb el dels principals ajuntaments, consta de més de 18,000 habitatges, i suposa al voltant de l’1.5% de l’estoc total d’habitatges, i aproximadament el 40% sobre la nova oferta del lloguer de la comunitat per l’any 2018. Les rendes del lloguer social es fixen per sota del preu de mercat, i hi ha un compromís que no excedeixin el 30% dels ingressos familiars.

Càrrega regulatòria i càrrega fiscal

A Catalunya (i Espanya) agrada molt fer política (i polítiques) fent lleis, introduint regulacions. Tothom té al cap la idea que fer política és aprovar lleis i dictar reglaments.

Hi ha estats que realitzen gran part de la intervenció pública per la banda de la regulació, i n’hi ha que ho fan per la via del pressupost (despesa pública). Espanya històricament ha estat en el primer grup. De fet, la regulació dels preus dels lloguers a Espanya té els seus orígens en la reforma de Llei d’Arrendaments Urbans de 1964, firmada per Francisco Franco Bahamonde l’11 de juny de 1964 al Palau del Pardo. El fet que Espanya es trobi al primer grup es deu a la ineficiència persistent del seu sistema fiscal. Com que la capacitat de l’Estat en termes pressupostaris és baixa per dur a terme una intervenció activa i directa, aquest imposa regulacions que no tenen cap cost (publicar un decret o una llei al BOE enumerant els preus), i que externalitzen el cost al sector privat (la fixació d’un salari mínim per decret també entraria dins d’aquestes polítiques).

Seria una cosa així com la rigi-inseguretat (mercats rígids i poca seguretat en la protecció social, en aquest cas el lloguer) i la flexi-seguretat (mercats més liberalitzats amb menys restriccions, però major seguretat en termes de major oferta pública). Un cas paradigmàtic seria Dinamarca.

Un estudi de Germà Bel, Catedràtic d’Economia de la Universitat de Barcelona, analitzava la relació entre la càrrega fiscal, la càrrega regulatòria i la corrupció (o la percepció de la corrupció). El resultat més important i destacat és que la càrrega fiscal no està estadísticament associada amb la corrupció, mentre que la càrrega regulatòria és un factor significatiu i molt determinant. El nom de l’estudi ho diu tot: posa’m impostos, però no m’ofeguis en regulacions.

Conclusió

• És evident que hi ha un problema d’accessibilitat en l’habitatge, i l’increment dels preus del lloguer és un fet.
• Els poders públics estan legitimats per intervenir en una qüestió d’interès general, i compten amb diversos instruments per tal de fer-ho.
• La intervenció dels preus del lloguer a través de l’establiment d’un preu màxim (règim de contenció de rendes) s’ha demostrat no ser una bona política per millorar la situació. Hi ha millors alternatives amb menors efectes adversos, tot i que pressupostàriament més costoses. Cal dissenyar polítiques amb una orientació a llarg termini, però sobretot cal jutjar les polítiques i els programes pels seus resultats, en comptes de les seves intencions

One of the great mistakes is to judge policies and programs by their intentions rather than their results.
— Milton Friedman